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土地财政、财政困难及解决途径

发布日期:2022/12/9 19:31:55 访问次数:187

土地财政、财政困难及解决途径
一、地方政府的土地财政战略——如何经营城市?过去二十年,地方政府用了一整套“经营城市”的策略。这些策略可以大致概括如下:第一,土地财政与基础设施投资的双向互动。首先,土地出让收入用于融资基建投资,前者的高回报用于弥补后者的低回报。其次,通过基础设施建设提高土地价值,为下一轮融资做准备;第二,增量融资和存量融资...

一、地方政府的土地财政战略——如何经营城市?
过去二十年,地方政府用了一整套“经营城市”的策略。这些策略可以大致概括如下:
第一,土地财政与基础设施投资的双向互动。首先,土地出让收入用于融资基建投资,前者的高回报用于弥补后者的低回报。其次,通过基础设施建设提高土地价值,为下一轮融资做准备;
第二,增量融资和存量融资相结合。地方政府除了通过目前的土地出让金从银行获得收入和融资外,还可以利用存量土地储备作为抵押向商业银行贷款。存量土地的估值取决于近期的土地出让金收入。从这个意义上说,地方政府有动力通过减少土地供应量来提高土地出让单价;
第三,产业地产和商业地产的结合。地方政府为了完成招商引资任务,通常会给企业提供极其廉价的工业用地,这对地方政府来说无疑是一种损失。至于工业用地的损失,当地政府必然会通过提高商业用地的售价来弥补。但如果当地产业发达,不仅能提供大量税收,还能反过来抬高商业用地价格。两者是互补的;
第四,政府平台公司在上述所有环节中发挥着重要作用。事实上,目前中央加强地方政府财政预决算管理后,平台公司实际上成为了地方政府的第二财政。一方面,收支更加灵活;另一方面,与土地金融的结合也赋予了平台公司强大的融资能力。但平台公司为政府的所有支出,都会成为平台公司对政府的应收账款(即隐性债务)。而且平台公司通常不会用政府后续划拨的资产来冲抵上述应收款,而是用于补充资本金。这就造成了平台公司的负债不断放大。
二,当前地方政府的财政困境
当前地方政府财政困难的原因如下:
一是在疫情的冲击下,制造业和服务业的税收和非税收入都明显下降,地方政府承担的防疫支出越来越高;
其次,在严厉的房地产调控政策下,一方面土地出让收入锐减;另一方面,大量与房地产和建筑业相关的税收(如营业税、土地增值税、各种附加费等。)大幅缩水;
第三,地方政府要偿还过去借的大量债务(无论是政府债务还是平台债务)的本息或者借新还旧;
第四,目前中央严格限制地方政府新增隐性债务,导致平台公司作用明显受限。
可以说,目前地方政府面临着地方政府收支大致平衡、坚持不炒房政策和限制地方政府隐性债务三个目标之间的“三元悖论”。
三。解决方法
当前地方政府财政问题的解决方案;
一是要通过各种措施(包括不断优化防疫措施)恢复经济增长。这是根本的解决办法;
第二,中央政府发行了新一轮特别国债。发行国债向受疫情严重影响的中低收入家庭发放现金券,向符合条件的中小企业提供补贴(这方面如果中央政府不补,只能由地方政府补);
三是扩大地方政府发行一般债券和专项债券的规模。一般债务用于弥补地方财政收支缺口,专项债务用于融资基础设施建设。但目前一般债券发行规模应该会大幅增加;
第四,努力扩大政策性金融机构的支持。目前6000亿的政策性开发性金融工具,其实就是政府主导的股权投资基金,可以作为地方政府基建项目的资本金,所以特别受地方政府欢迎。
第五,为地方政府使用专项债务资金提供更大的灵活性。比如目前一些专项债项目,年初才批下来,8月底就要求资金足额使用。按照正常的项目操作,难度很大。因此,建议简化项目审批程序,提高资金使用期限的灵活性;
第六,逆周期审慎监管模式也用于地方平台债务管理。在当前情况下,应该放松对平台公司隐性债务的监管,让平台公司更好地参与下一波基础设施建设。
注:本文由、和盛作者撰写,如何提高财政政策的有效性?由于篇幅原因,在公布的文本中删除了准备好的材料。

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